當前區議會基本運作失效失靈，之所以變成如斯制度崩壞，緣於2019年區議會選舉，被反中亂港分子滲透、奪權，為何形成制度漏洞，為何必須變革，那便要從其前世今生說起。
一、開埠至1980年，香港地區治理架構的演變。
談到區議會改革，不少人和媒體，都會比較回歸前的情況。那不妨把時空往前推到1842年，英國侵佔香港之初。當時沒有分區和劃界，主要就只有「維多利亞城」，即現在我們所說的灣仔、中上環和西環一帶的港島地區，當中有稱為「四環九約」。後來到1860年和1898年相繼把九龍和新界納入「英屬香港」。新界劃分為八約，並設有新界理民府，下細分為北約及南約兩區。開埠初期，立法局和行政局議席由政府官員壟斷，到1850年才有居港英商獲委任，後來到1880年才有華人伍庭芳獲委任入立法局稱為首位華人非官守議員。1926年首位獲委任為行政局華人非官守議員是周壽臣爵士。
日佔時期，日本建立了所謂的民治部，把港島分為12區，九龍分為6區，後來增至10區，並把新界分為7區。到英國重佔香港，1963年，港英政府把港九劃分為地市多個法定分區。1968年開始，市區設立類似理民府的民政處制度，港島分為四個區（初期為西區、中區、灣仔和東區，後來變為中西區、灣仔、東區和南區），而九龍初期分為6區，後來變為5區（深水埗、油尖旺、九龍城、黃大仙和觀塘）。直到1980年前，百多年來英國根本從未想到要設甚麼鬼議會。
二、回歸前，地區行政的改變與英國撤退的鋪排。
1980年6月，港英政府發表《地方行政模式綠皮書》，而在1981年1月，港英政府發表《地方行政白皮書》，作為香港未來的地方行政架構。而當時不少人便認為，這是英國政府針對香港回歸中國的部署。在這個基礎上，便有所謂的「法定分區」、「行政分區」和「議會分區」。「法定分區」就是「地址」，「行政分區」就是我們經常說到的「18區」（最初其實是「19區」）。「議會分區」則是按照地區直選而劃分。
白皮書把香港的地方行政分為三級，第一級是行政局和立法局，第二級就是市政局和區域市政局，對應的是市政總署和區域市政總署。第三級便是區議會和地區管理委員會。
在1982年區議會成立以前，地區行政主要由市政局負責。戰前的市政局只有兩個民選議席，二戰期間曾廢除，1952年恢復為兩席，後來到1965年增至10席。到1973年市政局改組前，民選議席一直維持10個。1973年的市政局改組，確立市政局議員人數為24人，其中12人為有限度選舉權下以全港單一選區選出，另外12人為委任議員。到1983年，市政局的議員人數增至30人，仍舊一半是民選、一半是委任。1989年，市政局新增10名區議會代表，後來到1994年改為9名區議會代表。到1995年，市政局所有委任議員取消，設32席民選議員和9名區議會代表。（表1）
表1：1946-1997地區議員數目變化
註：1982年區議會成立以前，地區行政主要由市政局負責。
1982年前，市政局議員（官守、委任、民選）
1982年後，區議會議員（委任、民選、區議會代表）
港英時期，首屆區議會選舉在1982年舉行，當時設有當然議員和委任議員的安排。港英急急推動所謂的地方行政改革，搞代議政制，就是想搞所謂的「三腳櫈」，利用所謂的「香港民意」來延續港英的「治權」，美其名為推動香港「民主」，有計劃地一步步改變其諮詢架構本質（早期區議會只是單純的諮詢組織，沒有任何財權、實權和事權。地區治理的工作，更多是由真正擁有實權，擁有強大行政權和獨立財權的市政局和區域市政局負責，進行討論和制定政策，批出撥款，再交由兩個市政總署執行。）在1984年發表的《代議政制綠皮書》，直接提出要建立一個「使其權力穩固地立根於香港，有充份權威代表港人意見，同時更能較直接向市民負責」的政制，其實就是以「還政於民」為名，培植英國在1997年香港回歸後的「治權」代理人。及至1994年，港英便乾脆廢除所有委任區議員議席。在1994年的區議會選舉，除保留鄉事委員會主席作為當然議席外，區議會議員全面由地方直選產生。
港英管治香港百多年，早不發展「民主」，臨撤退才良心發現，真是皇恩浩盪！
實質港英臨別秋波積極搞代議政制、區議會，並非為改善地區治理和民生，更多只是出於港英的政治部署，就是要削去回歸後特區政府的權力，讓權力下移。然後再透過所謂「選舉」的方式，把表面上下移到港人手上的權力，重新授權給港英培殖的「治權」代理人，改變社會政治生態和風氣，令地區問題變得政治化。港英除了變更政制外，同時刻意推出所謂公民教育，進行親西方價值引導，也同時支持類似《蘋果日報》等媒體的發展。究其原因，就是確保下移了的權力，能透過意識形態的操控，延續其在港利益，實現沒有英國人的英國管治。
三、臨時區議會。
在1997年6月16日回歸前夕，候任行政長官宣佈委任468名議員進入18個臨時區議會，由1997年7月1日起，前區議會由臨時區議會取代。當時明確表明，「臨時區議會的主要功能，是就影響區內居住或工作人士的問題，向政府提供意見。」值得一提的是，按照《臨時區議會條例》，當時臨時區議會議員接受席位，須按照《臨時區議會接受席位宣誓書》宣誓，當中內容便包括擁護《基本法》和效忠中華人民共和國香港特別行政區。另外，《臨時區議會條例》也規定，區議會由不超過40名議員組成，由行政長官委任，任期在1999年12月31日屆滿。臨時區議會也與臨時立法會有一定的合作和聯繫，臨時立法會議員輪流與18個臨時區議會議員舉行會議，接受臨時區議會議員轉介的問題。可見回歸後的區議會的初衷還是還原基本法規定及更好服務市民。
四、97後區議會，逐步提升的民選比例和政治權利。
到1998年，特區政府檢討區域組織的架構和職能，把區議會的英文名稱District Boards改為District Councils，並確立第一屆區議會選舉在1999年11月28日舉行。按照1999年3月11日通過的《區議會條例草案》，區議會將由三個類別的議員組成，即民選議員、當然議員和委任議員。而首屆的議員人數有民選議員390席，委任議員102席及當然議員27席，合共519席。區議會的主要職能是對影響有關區內居民的事宜，包括與食物及環境衞生服務有關的事宜，向政府提供意見。
同時，政府也決定精簡地方行政架構，推出《提供市政服務（重組）條例草案》，廢除第二級的市政局和區域市政局，將兩個臨時市政局的財產、職能、權利和法律責任轉交政府及其他法定機構，並強化區議會在地方行政方面的擔當。不過，區議會並沒有承接市政局和區域市政局原有的職能。政府廢除第二級市政局的原因，是三層議會架構部分職能重疊、政治功能日漸淡化，而香港地方細小、人口密集，無需三層架構，因而精簡為兩級。特別是在禽流感事件後，反映出食物安全和環境衞生的工作協調欠佳的問題，因而決定改為交由政府直接負責。而當時，政府也特別提到《基本法》第97條，是一條寬鬆的條文。當時是這樣說的：「《基本法》第97條是一條寬鬆的授權條文，讓特區可以設立非政權性的區域組織，接受特區政府就有關地區管理和其他事務的諮詢，或負責提供文化、康樂、環境衞生等服務。至於有關架構、職能和成員組合等細節，則由特區政府自行決定。」這在今次的區議會改革方案中也再次體現和強調。
到第四屆區議會（即2012年至2015年），委任區議員的數目便減至68人。而第五屆區議會，便全部取消委任議員，由431名民選議員加上27名當然議員組成。
可以說，區議會的委任議員制度由來已久，也只是在近兩屆才取消。事實上，一直以來，委任議員發揮很重要的功能，一是為政府提供專業意見；二是很多時政府委任的，都是社會賢達、在社會上有一定聲望的人士。有這類人士的加入和支持，也能提高政府施政的威信。比如港英時代便喜歡委任一些知名華人律師、大班或意見領袖。三是直選產生的，很容易走民粹路線。委任制度，政府可以委任一些小眾領袖加入，以支持一些移風易俗的措施，推動一些在某時間屬非主流的觀念。只是在唯直選才是「民主」的意識形態左右下，當年區議會的產生辦法反而被單一化了，被反中亂港分子蠱惑了！
有很多社會賢達，如果是政府委任，他們是樂意加入以提供意見的。但如果是要參與選舉，則未必人人願意。直選並非一個輕鬆的過程，而是很大的投入，甚至可能會影響本業。比如一名專業人士，平日工作已經非常繁忙，要他花精力、時間和金錢去參與直選，是很難的。就算去參與直選，也不一定懂得如何討好選民。結果，直選難以吸納這類人才。
五、委任議席的取消和超級區議會議席的設立
更甚的是，取消區議會委任議席，更多是配合立法會制度的發展。《2012年政改方案》通過後，新增了五席區議會（第二）功能界別議席，俗稱「超級區議會」，把區議會與立法會更直接掛鉤，而「超級區議會」當選者的得票甚至比立法會地區直選更多。「超級區議會」是當年反對派某黨在2010年5月，即《2012年政改方案》表決前夕提出。當時該黨成員與中聯辦進行三小時的「破冰會面」，時任中聯辦副主任李剛引述該黨表示「不認同公投的立場、不參加公投」。大有以此換取「民主」「進步」的意味。
實際上區議會的組成根本不應以「民主」定優劣。如果我們由今天回看，把非政權性的區議會，與屬於政權性質的立法會捆綁一起，便是明顯的錯誤安排，也讓反中亂港分子能利用區議會作為顛覆政權的平台。另一個問題是，由於區議會成為了立法會選舉的「預選」，甚至是票源，導致很多時一些個別小區的問題，也升格到立法會討論。雖然說民生無小事，但一些本來在地方層面可以處理到的問題，便變成每事都放在處理全港性議題的立法會，並非一個健康的做法。這樣原來區議會的角色功能便漸漸變質了。
六、地區治理改革勢在必行。
在落實「愛國者治港」、完善選舉制度後，立法會的組成起了根本變化，新制度徹底改善行政立法關係，一改特區政府以往政令不行、事事被政治內耗拖垮的情況。立法會撥亂反正，回復正軌，區議會當然也要按《基本法》回歸其原本角色功能，作出相應的改革。
所謂英雄莫問出處。關鍵不是在於如何產生，而是產生出來的區議員，是否能盡責地履行自己應有的職責，做好地區諮詢工作，為政府提供有價值、具意義、切合地區需要的建言，以及是否能提供優質的地區服務。英美標榜的所謂民主，很多時就是以所謂的民意「黃袍加身」而胡作非為，漠視民生需要。其實這個世界的運作，本來很多位置都不是能以選舉產生，而更重要的是如何建立一個制度，能成就整件事，讓每個人都能發揮自身的潛能，人盡其才。而不是鼓勵那種，用一兩句口號、一兩個「民主」主張，以反政府做招徠，形成欺騙市民，不做實事的風氣。如唯直選方為民主，這簡直就是一種令人恐怖的「民主原教旨主義」。
我們學習社會科學，其中一個很重要的理念是均衡。直選成分是需要，這是用以反映市民大眾的意見。但同樣，其他持份者的聲音、專業的參與，也是需要的。問題在於，要如何的比例，才能取得均衡，讓區議會能達到五光十色，不同地區人士都能發揮所長，從而協助政府達到良政善治，讓市民有更大的獲得感和幸福感。我們看到的是，區議會全面直選的結果，是碎片化和非專業化，也導致民粹化和泛政治化。每個區議員，都希望在會議上製造話題和噪音，做盡極端行為，比如佔領會場、拉布、場外絕食靜坐、暴力衝擊等等。結果是，區議會無法履行應有的職能，走上極端和失衡的道路。直選成分提高，沒有更好地讓市民的聲音轉化為良政善治，反而導致政府施政更為困難，這是其中一個教訓。
同時，從國家安全層面看，區議會雖然並非政權性組織，但資源來自公帑，自然不應成為反中亂港活動的資助和文宣平台。
七、完善地區治理方案。
是次完善地區治理，三個指導原則包括：一、國家安全必須放在首位，全面準確、堅定不移貫徹「一國兩制」方針，確保《憲法》和《基本法》規定的制度有效及持久落實；二、全面落實「愛國者治港」原則；三、充分體現行政主導。
改革主要有五部分：一是優化區議會諮詢及服務職能，回歸《基本法》第97條非政權性諮詢、服務組織定位；二、民政事務專員出任區議會主席；三、改革區議會組成，委任議員、地區委員會議員和地方選區議員比例為4:4:2；四、優化區議員產生辦法，完善候選人提名機制，引入資格審查制度，貫徹落實「愛國者治港」原則；五、引入區議員履職監察制度。
西方有一種理念，就是政府與人民對立，政府就是天生的惡，所以必須時刻受到制衡，如生搬硬套這一套理念，往往不合實際。事實上，在西方現行所謂的民主下，人民無力監察政府，輿論在資本家與政客勾結下被壟斷。我們的理念，官民是一種協作關係，如何合作把社會搞好。以往，「制衡」政府（其實是反政府）的力量太強，導致政令不行，很多事情都無法迅速處理，小問題不斷累積成為大問題。打著「民主」旗號的那些政棍，實際上並不希望政府能有好的治理，而要藉此煽動反政府，增加個人政治籌碼，這就是他們事事拉倒，散播恐懼，拖垮政府的伎倆。
總括而言，改革的好處有以下數端：
第一、完善地區治理，可以讓政府強而有力，去處理積壓已久的地區民生問題，比如市容問題、衛生問題、交通設施管理問題。新制度下，民政事務專員就是地區治理的第一責任人，「承包」所屬地區的所有地區事務，解決地區民生問題，直接推動和參與地區發展。
第二、新的區議會構成，更著重區議員的素質和表現，要求區議員能盡責履職，所以引入區議員履職監察制度。以往區議會表現如何，無從得悉。尤其是在第六屆區議會，部分以政治口號掛帥成功當選的區議員，表現惡劣，不出席區議會會議，以自己親友作為辦事處職員。經常不在辦事處為市民服務。區議員享受公帑的高薪厚職，必須要受到監察，有具體客觀的工作指標。同時，是次改革也為區議員設定了至少11項的負面清單，實行全過程監察，以剔除害群之馬，重塑區議員應有的形象。
第三、加入資格審查及引入提名機制，以確保區議員的素質，並能遵行「愛國者治港」原則，擁護《中華人民共和國香港特別行政區基本法》，效忠中華人民共和國香港特別行政區。
第四、區議會的構成更有廣泛代表性和均衡參與。關於議席比例的問題，坊間各有不同的意見。事實上，我們無法有一個先驗的均衡比例。不同類別議員的比例，需要按照社會情況而持續調節。現時的比例，在我看來，是一個比較慎重、負責任的比例。為何這樣說呢？一方面，社會在黑暴和疫情過後，百廢待興，需要有更強而有力的地方治理，追回時間，如果仍然抱殘守缺，依然故我，地區事務將難以恢復、枉談更好地發展，在短時間內不交出成績，政府將無法向公眾展現出對地區治理改革的決心。也因此，現時的比例安排，較重視政府執行上的一氣呵成，以結果為目標，符合社會整體利益和關注，充分體現政府的責任擔當。另一方面，黑暴分子仍然死心不息，伺機行事。社會在政治狂熱後，需要休養生息，需要時間回歸理性，以及處理黑暴。也因此，地區直選的比例在現階段也不宜太高。至於日後會如何調節，要看具體的運作情況，是否能達到良政善治。
結語：
2019年黑暴肆虐，同年召開的中共十九屆四中全會便提出堅持完善「一國兩制」制度體系。其中，「建立健全特別行政區維護國家安全的法律制度和執行機制」，以及完善立法會的選舉制度，分別於2020年及2021年落實。制度體系的完善應輪到地區治理了，我們必須全面準確貫徹落實中央治港精神，把地區治理的最後一環，最後一里路走好，改革好！
作者：吳秋北（行政會議成員 工聯會會長）
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