長者及合資格殘疾人士公共交通票價優惠計劃，或者俗稱2元乘車優惠，在2011年《施政報告》推出，於2012年正式實施。雖然政策原意是為了鼓勵長者增加出門，舒展身心，但是時至今日，不少長者、政黨甚至普羅大眾都認為，這個計劃的最大作用是減輕年長人士的車費負擔，故近年社會出現聲音下調門檻至60歲，讓更多市民受惠。

一般來說，任何長者福利政策，除非是多此一舉或財政負擔過大，否則任何放寬門檻或是增加福利的政策，都會得到社會普遍的認同。因此，2元乘車優惠也被視為無大爭議的措施，對60-64歲人士享有同等福利及未來必須使用個人八達通以杜絕濫用也是得到主流聲音支持。

不論距離遠近，或是乘搭任何公共交通工具，也不管用家或貧或富，健康還是殘疾，人人都只需付出兩元即可享受一程旅途。乍看之下，似乎是人人平等的可是，實際上，這項政策是否真的充分發揮公共資源的平等分配原則呢？

一個平等分配公共資源的政策，最理想的分配辦法，就是愈貧窮就得到愈多資源，而愈富有的補貼份額則愈少，甚或不作補貼，達致收窄貧富差距和補助效益最大化的效果。不過，2元乘車優惠政策卻沒有參考或考慮個人的貧富，劃一定價。換言之，受惠者享受多大程度的車費減免，亦即能夠領取公共福利資源的多寡，完全是取決於用家的習慣、生活圈子、健康情況、居住地方及當區交通選擇等因素。

這種分配不公的情況，幾乎只要提供長者交通福利的地方，便會自然出現。以英國為例，當地政府容許60歲或以上的長者在平日的指定時間（上午9時30分至晚上11時）享受免費巴士服務。另外，在鐵路服務方面，政府亦推出長者優惠卡，讓合資格的60歲或以上的公民以30元英鎊（約300元港幣）購買此卡並享受大部分鐵路沿線的66折票價優惠。

然而，英國智庫組織Equality Trust發現，雖然對於每一個長者來說，巴士和鐵路的優惠是人人一樣，但是大家實際上得到的補貼金額有著天淵之別。舉例來說，財富最多的頭10%的居民，較收入最低的10%的居民，得到補助的金額便高出接近4倍！

仔細一想，其實這個結果並不令人意外。以巴士為例，當英國政府無差別地為所有巴士線提供相同的車費優惠時，乘搭票價愈高的巴士線等同領取愈多政府的補貼。一般而言，核心地帶例如首都倫敦或其他重要的工商業城市如曼徹斯特等等，通常提供較多種類不同的巴士路線，收費亦相對高昂，而能夠在當地立足的人，也是經濟狀況較佳的人。於是，當政府全數資助車費時，這群生活質素相對較佳的人既是較易取得公共資源，同時也是可以取得較多公共資源的一群。

雖然香港絕大部分地區的物價水平和交通選擇差異不大，但是這種公共資源分配差異同樣不容忽視。當一個長者身體壯健，閒來無事便會在羅湖過關到內地遊山玩水，或是搭乘至機場出國旅行，其享受的交通優惠金額，肯定比一個因為平日需要打理家庭大小事務而被逼困於屋邨活動，假日才有機會出外走動的人要多。

或許有人認為，每個長者能夠享受公共資源補貼的多寡，與其個人際遇，例如習慣、健康、家庭情況等有著莫大關係。但是，經濟條件，或者更學術的說法—階級，本身就是個人際遇的決定性因素，也是交通津貼分配不一的真正主因。正正因為經濟條件較好，所以更加注重保養身體，有著更好的體能、精神狀態和活動能力；可以聘請工人處理家中事務，擁有較多閒暇時間；開支負擔較少，即使因為已經退休而收入大減，仍有較強消費、玩樂的能力；有較高的生活品味，擁有著較大的社交圈子和不同嗜好興趣等，都是鼓勵出門的誘因。因此，這類市民往往可以因為出門次數較多、外出路途較長而得到更多公共資源補貼交通費用。

相反，經濟條件相對較差的人，可能因為工作過勞、經濟壓力、缺乏保養的意識等因素而影響健康，不良於行或是較少出外活動；不但要親身照顧家中事務，可能還要照料其他親人如孫兒等，私人時間少之又少；為了省吃儉用，每次外出消費都要精打細算，也較少遠遊、接觸和聯絡不同圈子等，都會影響這些人外出活動的意欲，進而影響他們實際能夠享受的交通補貼金額。

因此，雖然兩種不同階級的人，付出的車費都是一模一樣，可是他們會因為經濟能力的分別，從而很大程度上影響各自使用公共交通工具外出的行為，包括目的地、路線和搭乘次數等，所以由政府承擔費用的部分(即兩元以外的額外車費，亦即補貼金額)，便會有著明顯的差距。如果我們希望公共資源能夠按照公平原則分配，發放津貼與個人財富之多寡成正比，就應該參考台北的做法加以改善。

台北市在2002年正式推出悠遊卡，用途與香港的八達通十分類似，最先是讓乘客用於支付台北捷運的車費。隨著科技發展以及改革聲音日益高漲，悠遊卡的使用範圍愈趨廣泛，除了用於鐵路、巴士票務之外，還可以乘搭的士、租用共享單車、租借康樂場地等。為了推動社會的敬老精神，與及減輕長者各種開支負擔，台北市更加推出敬老悠遊卡，所有年滿65歲或以上並擁有台北市戶籍的居民便可申請，並可每月獲得政府480元台幣的補助(相當於120元港幣)。

敬老悠遊卡與香港的2元乘車優惠一樣，不論貧富、健殘，只要符合年齡和籍貫要求，即可享有政府資助。不過，前者的資助金額是真正的人人平等，每人每月劃一得到480元台幣。如果比較資助金額與受眾財富的比例，便會發現窮人的補助比例更高，富人的補助比例則愈低，相對符合公共資源的公平分配原則；至於後者的「平等」，正如上述，不過是票價的平等，各人得到的補助金額和補助比例都是不同，並且極有可能出現富人補助愈多，窮人補助愈少的荒謬現象。

事實上，近日政府宣佈未來必須使用個人八達通才可享有2元乘車優惠後，政府具備足夠的條件改行台北模式，每月為合資格人士提供一定金額的津貼，讓政府對各個長者的資助變得一致。根據2020年勞工及福利局局長羅致光在立法會接受議員有關2元乘車優惠計劃質詢時的回應，他表示預計2025年接近240萬合資格市民可以享有有關優惠，而屆時政府開支更會高達70億元。換言之，在政府的估算當中，每一名市民每年的平均資助大約為3000元，即每月約250元，意味香港絕對有能力參考台北模式，甚至向長者提供較台北市更優厚的交通津貼。

雖然根據台北經驗，提供每月定額資助之後，只有1成長者能夠使用全數津貼，可能惹人質疑台北模式容易浪費公共資源，但是，第一，提供劃一的補貼金額，是為了公平分配公共資源，達致社會效益最大化，至少一定遠比視乎用家經濟能力、使用公共交通工具次數、工具種類等因素決定享受補貼金額多寡的2元乘車優惠公平。假如政府發現餘額偏多，亦可調整金額減少資源浪費。第二，以香港八達通用途之廣，即使長者未能在交通方面耗盡全數資助，亦可以用於其他方面的開支和消費，使長者可以彈性運用補貼，同樣有助提升長者生活質素。

其實，這個人人一樣的資助金額的原則，與現時每年提供兩千元醫療券的概念如出一轍。既然政府不是劃一各個私家診所及各種醫療服務收費並提供資助，而是向所有合資格人士提供金額一致的醫療券，為何在交通補貼的問題上卻又反其道而行，製造無謂的資源分配不公?根據勞福局局長羅致光的說法，當局即將檢討2元乘車優惠，有可能增加收費至每程3元以減低人口老化使計劃對政府開支的壓力。既然政府知道現行劃一交通收費的模式構成公共財政壓力，而優惠計劃又造成社會不公，與其提升車費引起政黨或部分長者的不滿，倒不如改革計劃，以合理和公平的方式使用公共資源。




黃遠康

** 博客文章文責自負,不代表本公司立場 **